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      BOT模式及案例

      2017-09-01 16:52來源:互聯網浏覽數:8838 

      BOT模式及案例

      模式內涵

      BOTBulid-Operate-Transfer)即建造-運營-移交方式,實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式,以政府和私人機構之間達成協議爲前提,由政府向私人機構頒布特許,允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施並管理和經營該設施及其相應的産品與服務。政府對該機構提供的公共産品或服務的數量和價格可以有所限制,但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。當特許期限結束時,私人機構按約定將該設施移交給政府部門,轉由政府指定部門經營和管理。

      BOT模式最大的特點就是將基礎設施的經營權有期限的抵押以獲得項目融資,或者說是基礎設施國有項目民營化。在這種模式下,首先由項目發起人通過投標從委托人手中獲取對某個項目的特許權,隨後組成項目公司並負責進行項目的融資,組織項目的建設,管理項目的運營,在特許期內通過對項目的開發運營以及當地政府給予的其他優惠來回收資金以還貸,並取得合理的利潤。特許期結束後,應將項目無償地移交給政府。在BOT模式下,投資者一般要求政府保證其最低收益率,一旦在特許期內無法達到該標准,政府應給予特別補償。

      BOT具有市場機制和政府幹預相結合的混合經濟的特色。

      一方面,BOT能夠保持市場機制發揮作用。BOT項目的大部分經濟行爲都在市場上進行,政府以招標方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作爲可靠的市場主體的私人機構是BOT模式的行爲主體,在特許期內對所建工程項目具有完備的産權。這樣,承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行爲完全符合經濟人假設。

      另一方面,BOT爲政府幹預提供了有效的途徑,這就是和私人機構達成的有關BOT的協議。盡管BOT協議的執行全部由項目公司負責,但政府自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段,政府的意願起著決定性的作用。在履約階段,政府又具有監督檢查的權力,項目經營中價格的制訂也受到政府的約束,政府還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行爲。

      發展曆史

      近些年來,BOT這種投資與建設方式被一些發展中國家用來進行其基礎設施建設並取得了一定的成功,引起了世界範圍廣泛的青睐,被當成一種新型的投資方式進行宣傳,然而BOT遠非一種新生事物,它自出現至今已有至少300年的曆史。

      17世紀英國的領港公會負責管理海上事務,包括建設和經營燈塔,並擁有建造燈塔和向船只收費的特權。但是據專家調查,從1610年到1675年的65年當中,領港公會連一個燈塔也未建成,而同期私人建成的燈塔至少有十座。這種私人建造燈塔的投資方式與現在所謂BOT如出一轍。即:私人首先向政府提出准許建造和經營燈塔的申請,申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利並且表示願意支付過路費;在申請獲得政府的批准以後,私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地,在特許期內管理燈塔並向過往船只收取過路費;特權期滿以後由政府將燈塔收回並交給領港公會管理和繼續收費。到1820年,在全部46座燈塔中,有34座是私人投資建造的。可見BOT模式在投資效率上遠高于行政部門。

      參與主體

      一個典型的BOT項目的參與人有政府、BOT項目公司、投資人、銀行或財團以及承擔設計、建設和經營的有關公司。

      政府是BOT項目的控制主體。政府決定著是否設立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協議合同時政府也占據著有利地位。它還有權在項目進行過程中對必要的環節進行監督。在項目特許到期時,它還具有無償收回該項目的權利。

      BOT項目公司是BOT項目的執行主體,它處于中心位置。所有關系到BOT項目的籌資、分包、建設、驗收、經營管理體制以及還債和償付利息都BOT項目公司由負責,同設計公司、建設公司、制造廠商以及經營公司打交道。

      投資人是BOT項目的風險承擔主體。他們以投入的資本承擔有限責任。盡管原則上講政府和私人機構分擔風險,但實際上各國在操作中差別很大。發達市場經濟國家在BOT項目中分擔的風險很小,而發展中國家在跨國BOT項目中往往承擔很大比例的風險。

      銀行或財團通常是BOT項目的主要出資人。對于中小型的BOT項目,一般單個銀行足以爲其提供所需的全部資金,而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心,從而組成銀團共同提供貸款。由于BOT項目的負債率一般高達7090%,所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。

      實施過程

      BOT模式多用于投資額度大而期限長的項目。一個BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间,整个實施過程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。

      立項階段。在這一階段,政府根據中、長期的社會和經濟發展計劃列出新建和改建項目清單並公諸于衆。私人機構可以根據該清單上的項目聯系本機構的業務發展方向做出合理計劃,然後向政府提出以BOT方式建設某項目的建議,並申請投標或表明承擔該項目的意向。政府則依靠咨詢機構進行各種方案的可行性研究,根據各方案的技術經濟指標決定采用何種方式。

      招標階段。如果項目確定爲采用BOT方式建設,則首先由政府或其委托機構發布招標廣告,然後對報名的私人機構進行資格預審,從中選擇數家私人機構作爲投標人並向其發售招標文件。

      對于確定以BOT方式建設的項目也可以不采用招標方式而直接與有承擔項目意向的私人機構協商。但協商方式成功率不高,即便協商成功,往往也會由于缺少競爭而使政府答應條件過多導致項目成本增高。

      投標階段。BOT項目標書的准備時間較長,往往在6個月以上,在此期間受政府委托的機構要隨時回答投標人對項目要求提出的問題,並考慮招標人提出的合理建議。投標人必須在規定的日期前向招標人呈交投標書。招標人開標、評標、排序後,選擇前2-3家進行談判。

      談判階段。特許合同是BOT項目的核心,它具有法律效力並在整個特許期內有效,它規定政府和BOT項目公司的權力和義務,決定雙方的風險和回報。所以,特許合同的談判是BOT項目的關鍵一環。政府委托的招標人依次同選定的幾個投標人進行談判。成功則簽訂合同,不成功則轉向下一個投標人。有時談判需要循環進行。

      履約階段。這一階段涵蓋整個特許期,又可以分爲建設階段、經營階段和移交階段。BOT項目公司是这一阶段的主角,承担履行合同的大量工作。需要特别指出的是:良好的特许合约可以激励BOT項目公司認真負責地監督建設、經營的參與者,努力降低成本提高效率。

      風險分析

      BOT項目投資大,期限長,且條件差異較大,常常無先例可循,所以BOT的風險較大。BOT項目整個過程中可能出現的風險有五種類型:政治風險、市場風險、技術風險、融資風險和不可抵抗的外力風險。

      政治風險。政局不穩定,社會不安定會給BOT項目帶來政治風險,這種風險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔的政治風險隨項目期限的延長而相應遞增,而對于本國的投資人而言,則較少考慮該風險因素。

      市場風險。BOT項目長長的特許期中,供求關系變化和價格變化時有發生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現更廉價的競爭産品,或更受大衆歡迎的替代産品,以致對該BOT项目的产出的需求大大降低,此谓市場風險。通常BOT项目投资大都期限长,又需要政府的协助和特许,所以具有垄断性,但不能排除由于技术进步等原因带来的市場風險。此外,在原材料市场上可能会由于原材料涨价从而导致工程超支,這是另一种市場風險。

      技術風險。BOT项目进行过程中由于制度上的细节问题安排不当带来的风险,称为技術風險。这种风险的一种表现是延期,工程延期将直接缩短工程经营期,减少工程回报,严重的有可能导致项目的放弃。另一种情况是工程缺陷,指施工建设过程中的遗留问题。该类风险可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性。

      融資風險。由于汇率、利率和通货膨胀率的预期外的变化带来的风险,是融資風險。若发生了比预期高的通货膨胀,则BOT項目預定的價格(如果預期價格約定了的話)則會偏低;如果利率升高,由于高的負債率,則BOT項目的融資成本大大增加;由于BOT常用于跨國投資,彙率的變化或兌現的困難也會給項目帶來風險。

      不可抗拒的外力風險。BOT項目和其他許多項目一樣要承擔地震、火災、江水和暴雨等不可抵抗而又難以預計的外力的風險。

      風險管理

      應對風險的機制有兩種。一種機制是規避,即以一定的措施降低不利情況發生的概率;另一種機制是分擔,即事先約定不利情況發生情況下損失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內容。國際上在各參與者之間分擔風險的慣例是:誰最能控制的風險,其風險便由誰承擔。

      政治風險的規避。跨國投資的BOT项目公司首先要考虑的就是政治风险问题。而这种风险仅凭经济学家和经济工作者的经验是难以评估的。项目公司可以在谈判中获得政府的某些特许以部分抵消政治風險。如在项目国以外开立项目资金帐户。此外,美国的海外私人投资公司(OPIC)和英國的出口信貸擔保部(ECGD)对本国企业跨國投資的政治风险提供担保。

      市場風險的分擔。在市場經濟體制中,由于新技術的出現帶來的市場風險應由項目的發起人和確定人承擔。若該項目由私人機構發起則這部分市場風險由項目公司承擔;若該項目由政府發展計劃確定,則政府主要負責。而工程超支風險則應由項目公司做出一定預期,在BOT項目合同簽訂時便有備無患。

      技術風險的規避。技術風險是由于項目公司在與承包商進行工程分包時約束不嚴或監督不力造成的,所以項目公司應完全承擔責任。對于工程延期和工程缺陷應在分包合同中做出規定,與承包商的經濟利益挂鈎。項目公司還應在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工後質量保證金,以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進度和關系整體質量的控制工程,項目公司還應進行較頻繁的期間監督。

      融資風險的規避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的一個重要內容。這個過程全部由項目公司爲主體進行操作,風險也完全由項目公司承擔。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先,工程過程中分步投入的資金應分步融入,否則大大增加融資成本。其次,在約定産品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目,應考慮貨幣兌換問題和彙率的預期。

      不可抵抗外力風險的分擔。這種風險具有不可預測性和損失額的不確定性,有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構都無能爲力。對此可以依靠保險公司承擔部分風險。這必然會增大工程費用,對于大型BOT項目往往還需要多家保險公司進行分保。在項目合同中政府和項目公司還應約定該風險的分擔方法。

      綜上所述,在市場經濟中,政府可以分擔BOT項目中的不可抵抗外力的風險,保證貨幣兌換,或承擔彙率風險,其他風險皆由項目公司承擔。

      西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內融資方式,其優點之一便是徹底回避了政府風險和當代浮動彙率下尤爲突出的彙率風險。另一個趨勢是政府承擔的風險愈來愈少。這當然有賴于市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講,推廣BOT的途徑,不是依靠政府的承諾,而是深化經濟體制改革和加強法制建設。

      案例分析

      我國第一個BOT基礎設施項目是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作爲承包商在深圳建設的沙頭角B電廠。之後,我國廣東、福建、四川、上海、湖北、廣西等地也出現了一批BOT項目。如廣深珠高速公路、重慶地鐵、地洽高速公路、上海延安東路隧道複線、武漢地鐵、北海油田開發等。

      深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發權。根據深圳市政府和港鐵公司簽署的協議,港鐵公司在深圳成立項目公司,BOT方式投資建設全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時,深圳市政府將已于2004年底建成通車的全長4.5km4號線一期工程在二期工程通車前(2007)租賃給港鐵深圳公司,4號線二期通車之日始,4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營,該公司擁有30年的特許經營權。  

      此外,香港地鐵還獲得4號線沿線290m2建築面積的物業開發權。在整個建設和經營期內,項目公司由香港地鐵公司絕對控股,自主經營、自負盈虧,運營期滿,全部資産無償移交深圳市政府。

      經驗借鑒

      西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內融資方式,其優點之一便是徹底回避了政府風險和當代浮動彙率下尤爲突出的彙率風險。另一個趨勢是政府承擔的風險愈來愈少。這當然有賴于市場機制的作用和經濟法規的健全。從這個意義上講,推廣BOT的途徑,不是依靠政府的承諾,而是深化經濟體制改革和加強法制建設。


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